Подходы к определению коррупции

Представители власти или политики, борющиеся за власть, очень часто совершают разнообразные действия, которые непонятны простым гражданам. В этих ситуациях граждане готовы с одной стороны согласиться с правом политиков на такие действия, а с другой – готовы поверить, что эти действия коррупционны. Оценки граждан во многом определяется тем, какие оценки сумеют навязать им те или иные элитные социальные группы, обычно через средства массовой информации. Самому субъекту, борющемуся за власть или за её удержание, не всегда просто доказать, что его действия не связаны с коррупцией. На выборах таких доказательств нередко и не требуется до тех пор, пока не возникает коррупционный скандал, предполагающий необходимость реакции на него со стороны избирательных комиссий и других субъектов выборов. Если же коррупционных скандалов не возникает, то выборы нередко оцениваются как проходящие по закону и без коррупции. Но коррупция всегда носит скрытый, конфиденциальный характер, поэтому её отсутствие на выборах скорее является мифом, формируемым через средства массовой информации теми или иными элитными социальными группами, чем реальностью. Обнаружить такую скрытую коррупцию всегда непросто, это можно сделать на основе анализа фактов, событий и процессов, связанных с выборами. Такой анализ, основанный на адекватном понимании, определении коррупции, может позволить выявить некоторые признаки коррупции. Какой бы скрытой ни была коррупция, она обязательно должна иметь и некоторые явные признаки, конкретные нарушения законодательства, установленных норм и правил проведения выборов, этики, нравственности и т.п. Обнаружить связь явных признаков коррупции с её скрытыми факторами можно только при использовании адекватного определения этого явления.

У коррупции как у сложного социального явления нет единственного общепринятого определения. Наиболее простым и естественным определением коррупции, по-видимому, следует считать подкупаемость и продажность государственных чиновников, должностных лиц, политических и общественных деятелей. Широко распространено понимание коррупции как использование государственными и муниципальными служащими, депутатами, кандидатами на выборах, а также служащими коммерческих и иных учреждений и организаций своего статуса для незаконного получения каких-либо преимуществ материального или не материального характера, либо предоставление таких преимуществ. Различие этих определений в том, что для первого из них решающим является подкупаемость и продажность, а для второго – незаконность использования статуса должностными лицами и служащими. Такие явления, безусловно, присутствуют при подготовке и проведении выборов, но утверждать, что при отсутствии взяток и незаконного использования статуса должностными лицами и служащими коррупция на выборах исчезает, было бы преувеличением. По-видимому, электоральная коррупция в России не сводится к подобным явлениям.

Электоральную коррупцию более адекватно характеризует, по-видимому, самые старые, даже древние представления об этом явлении. Как известно, термин «коррупция» произошел от сочетания латинских слов «correi» – корреальность, солидарность – и «rumpere» – ломать, повреждать, нарушать, отменять. Образовавшийся самостоятельный термин «corrumpere» применялся в Римском праве для определения деятельности нескольких лиц, целью которых являлась «порча» нормального хода судебного процесса или процесса управления делами общества. Другой ведущий аспект коррупции, в частности, в электоральной области, отражает определение Николо Макиавелли, понимавшего коррупцию как использование публичных возможностей в частных интересах. В случае электоральной коррупции частные интересы могут быть не только личными, но и корпоративными.

Представление об электоральной коррупции как о деятельности, нарушающей нормальный ход выборов с помощью использования публичных возможностей для реализации в ходе подготовки, проведения или по итогам выборов личных или корпоративных интересов, способствует выявлению системной коррупции и должно приводить к соответствующим методам противодействия ей. Нормальным ходом выборов можно считать такой, при котором обеспечивается выполнение общепризнанных норм и правил современной демократии, в частности, обеспечивается свобода волеизъявления граждан, возможность получения ими полной и точной информации о кандидатах, избирательных объединениях и организации выборов, точно и честно подсчитываются избирательные бюллетени и т.п.

Электоральная коррупция является системной характеристикой российских выборов. Получение полного и подробного описания этой системы было бы очень полезно для определения стратегий и эффективных способов противодействия коррупции. Но в силу скрытого характера многих факторов коррупции, соответствующих трудностей их объективной оценки, а также явного и неявного противодействия субъектов коррупции, системное описание электоральной коррупции пока не получено. Тем не менее, приведённые ниже краткие описания некоторых факторов электоральной коррупции могут дать представление о её системном характере.

Электоральная коррупция и экономика

Электоральная коррупция существует не сама по себе, а в условиях и в системе связей с теневыми сторонами российской действительности, в первую очередь, с теневой экономикой. Теневой сектор экономики не может существовать без поддержки коррумпированных чиновников. Соответственно, есть и обратная связь: теневой бизнес поддерживает вовлечённых в него чиновников материально. Этот же бизнес формирует теневые выборные фонды, существенно превышающие легальные избирательные фонды, регистрируемые избирательными комиссиями. Помимо теневого и во многом незаконного характера этих процессов, в них всегда существенно ограничивается или полностью исключается участие граждан, избирателей. Тем самым разрушается развитие электоральных процессов по нормативной модели современной демократии.

Очень часто у должностных лиц возникает желание использовать свои финансовые, материальные и организационные ресурсы для обеспечения победы на выборах себе или своему ставленнику с целью расширения коррупционного использования ресурсов, которыми в результате такой победы можно будет распоряжаться. Современные региональные выборы проходят в условиях активного передела собственности. Именно поэтому на них финансовый и экономический фактор является одним из наиболее значимых. Крупные корпорации готовы нарушать любые законы и нормы, подкупать любых чиновников для получения собственности в регионах. Раньше эту собственность они просто присваивали, в том числе, и силовыми методами, а сейчас стали чаще действовать через суды, пытаться легитимировать свои права на владение и распоряжение собственностью через выборы. Часто в СМИ утверждается, что «бизнес рвётся к власти», но это не совсем так. Бизнес пытается получить максимально широкий контроль над собственностью, а для этого используется получение контроля над властью. Не всегда бизнес непосредственно управляет регионами, как Роман Абрамович Чукоткой, но очень часто он осуществляет теневое управление регионами, что очень близко или даже полностью совпадает с коррупционным поведением.

Существует несколько основных региональных стратегий крупного бизнеса, обычно только экспортного в сфере добычи и поставки нефти и нефтепродуктов, добычи и поставки газа, производства и поставки чёрных и цветных металлов, в частности, алюминия. Обычно крупный экспортный бизнес в России стремится:

1. Приручить губернаторов, сделать их своими, консолидировать ресурсы региона, в которые он приходит, под своей властью. Пример – выборы губернатором Тюменской области Сергея Семёновича Собянина.

2. Обеспечить полное владение регионом обычно с введением корпоративного управления. Этот подход в некотором смысле аналогичен ситуации в советский период, когда во многих регионах с крупными производствами именно их директора фактически и владели этими регионами с помощью связей, влияния, назначения секретарей партийных организаций – выходцев из своих заводов и т.п. Обычно такую стратегию использует металлургический бизнес, хотя его не всегда можно считать крупным. В Липецкой области у Новолипецкого металлургического комбината (председатель совета директоров Владимир Лисин) в результате предстоящих выборов губернатора области может не получиться формирование региона-корпорации, поскольку действующий губернатор Олег Королёв и его администрация имеет немалые собственные финансовые ресурсы от продажи водки, например.

3. Разделить сферы влияния с администрацией региона без антагонизма. При этом на территории региона выделяется вотчина, сфера влияния для каждого бизнеса, а губернатор становится гарантом соблюдения соглашения о разделении сфер влияния разных бизнесов. Примером реализации такой стратегии является Мурманская область, в которой губернатор Юрий Алексеевич Евдокимов стал таким гарантом, обеспечивает согласование интересов нескольких корпораций и потому уверенно занимает свою должность.

Вообще регион-корпорация получается у крупного бизнеса только в случае регионов с небольшим населением, чаще всего – национальным. Такой успешный пример – Чукотка, которой руководит Роман Абрамович. Местные жители его любят, потому что он выделяет им деньги на пособия, помогает в строительстве, пытается оживить общественную жизнь. А прежний губернатор Назаров вообще не заботился о коренном населении региона. И, тем не менее, такие стратегии прихода к управлению ресурсами регионов следует признать коррупционными по многим причинам, в частности, потому, что избиратели этих регионов фактически не участвовали в принятии решений по развитию регионов после выборов, кандидатуры победителей региональных выборов также определяются очень узким кругом лиц и т.п.

Электоральная коррупция и клиентелизм

Проблема современной коррупции заключается в том, что её почти всегда связывают с нарушениями закона или этических и моральных норм. Однако нередко коррумпированные чиновники делают именно то, что в любом случае должны были сделать в соответствии с законом. Представление о том, что такие действия чиновников не могут быть коррупционными не вполне справедливо, в частности, потому, что корыстные мотивы этих действий можно усмотреть в проявлениях клиентелизма. Клиентелизм и коррупция не сводятся друг к другу, но коррупция как социальное явление нередко возникает и развивается в условиях клиентелизма как особой формы организации общества.

Клиентелизм – это очень распространенное в России социальное явление. Его роль и значение можно по-разному оценивать, но невозможно игнорировать в анализе факторов политики и общественной жизни.

Изучению клиентелизма в западной социологии придается весьма большое значение, а в политической социологии изучение клиентелизма стало едва ли не особой научной областью с признанием присутствия клиентелизма во всех современных политических системах. Исследования показывают, что клиентелизм развивается не только в традиционных, но и в индустриальных обществах, причем не по традиции или будучи привнесен извне, а изнутри государственных и общественных институтов.

Российская традиция исследований в этой области несколько иная: интерес к клиентелизму скорее практический, чем научный. В частности, российская традиция больше внимания уделяет номенклатуре и неформальным личным связям, описанию зависимости подчиненных от начальников, простых граждан от представителей власти, льготам и привилегиям руководителей, ведомственности и местничеству и т.п. В силу достаточно высокого уровня конфиденциальности патрон – клиентских отношений, а также неизбежной мифологизации этих отношений, они пока крайне редко рассматриваются как объекты научных исследований. Еще реже в результате проведения научных исследований происходит демифологизация патрон – клиентских отношений. Но определенные возможности применения научно обоснованных методик для анализа клиентелизма все же имеются. В частности, в ходе избирательных кампаний весьма часто информация о патрон – клиентских отношениях из конфиденциальной становится общедоступной и может быть подвергнута научному анализу по соответствующим методикам.

У клиентелизма, как и у коррупции в силу сложности этого социального явления нет единственного общепринятого определения. Для определенности опишем то понимание клиентелизма, которое достаточно адекватно его проявлениям в электоральных процессах. Под клиентелизмом будем понимать социальное явление, характеризующееся формированием отношений доминирования, господства и подчинения, зависимости и независимости по принципу патрон – клиентских. В этих отношениях одна из сторон – патрон – является покровительствующей, а вторая – клиент – покровительствуемой. Статус сторон этих отношений весьма ситуативен и изменчив: патроны и клиенты взаимозависимы, и в некоторых случаях, например, клиенты имеют возможности вынудить патрона действовать в их интересах, ущемляя собственные.

Патрон – клиентские отношения характеризуются различиями патронов и клиентов по их социальному статусу, который и позволяет патронам доминировать над клиентами. Но это доминирование обязательно должно быть обусловлено не только и даже не столько физическим принуждением, сколько принуждением символическим через признание ведущей роли патронов в их личных, частных, неформальных отношениях с клиентами, владения и распоряжения ими определенными ресурсами: властными, финансовыми, материальными и т.п. Важной характеристикой патрон – клиентских отношений является предоставление сторонами взаимных услуг друг другу, причем обычно услуг не дифференцированных по типам и видам, а комплексных, услуг, оказываемых как по принуждению, чаще всего символическому, так и добровольно и т.п. Как правило, патроны осуществляют ту или иную защиту своих клиентов на основании соответствующих гласных или не гласных договоренностей между ними. А клиенты в той или иной степени обеспечивают деятельность своих патронов. Патрон – клиентские отношения могут быть как официальными, так и, что чаще, неофициальными, даже полулегальными. При этом патрон – клиентские отношения, как правило, характеризуются взаимной солидарностью, сочувствием и поддержкой сторонами друг друга.

Все описанные выше характеристики клиентелизма и патрон – клиентских отношений проявляются на выборах различного уровня.

Электоральное поведение как проявления клиентелизма

Российская традиция исследований в политической социологии пока характеризуется слабым вниманием к систематическому анализу электорального поведения граждан на основе факторов клиентелизма. Тем не менее, клиентелизм на выборах является едва ли не единственной их особенностью, объединяющей выборы всех уровней: федеральные, региональные и местные.

В соответствии ещё со старой советской традицией и избирателям и кандидатам клиентелистские отношения ближе и понятнее, чем демократические. Избиратели чувствуют, что у них нет тех прав, какие имеют кандидаты и должностные лица. Такое положение и в настоящий период воспринимается большинством российских граждан как справедливое. Кандидат, который не сумел показать своего превосходства в социальном статусе над избирателями, имеет немного шансов быть избранным. Он непременно должен показать знание проблем и условий жизни своих избирателей, но не должен остаться одним из них.

Избиратели, как правило, рассматривают кандидатов как своих патронов, которым они доверяют собственную защиту, под покровительство которых избиратели готовы встать, но не безусловно, а только если эти кандидаты продемонстрируют готовность решать проблемы своих избирателей. Избиратели отлично понимают, что их представитель, которого они поддержат на выборах, должен суметь защитить их интересы, а для этого он должен иметь доступ к соответствующим ресурсам: властным, финансовым, материальным и другим. В результате голосование на выборах становится все менее идеологизированным и все более прагматичным: избирается личность, а не политическая позиция, граждане выбирают скорее патронов, чем своих представителей во власти.

В клиентелистскую модель вписывается и определенная смена приоритетов, которая произошла в большинстве округов на выборах депутатов Государственной Думы РФ в декабре 1999 года, когда инкумбенты, т.е. депутаты, ранее избранные от этих округов, повсеместно заменялись новыми кандидатами. Избиратели, постепенно адаптируясь к новой системе формирования российской власти, наглядно продемонстрировали зависимость патронов от клиентов. Невыполнение патронами своих обещаний в клиентелистской системе отношений всегда снижает силу взаимной солидарности, сочувствия и поддержки, что выражается и в ослаблении поддержки электоральной. Избиратели оказывают в доверии старым патронам, пытаются выбрать новых и выстроить с ними клиентелистские отношения.

Но и кандидаты на выборах, как правило, включаются в клиентелистские отношения, но уже на более высоких уровнях социума. Попытки законодательно обеспечить равенство возможностей кандидатов в случаях, когда один из них представляет действующую власть, а остальные за нее борются, как правило, ни к чему не приводят. Лидерами избирательных кампаний последнего периода и на федеральном, и на региональном уровнях являются действующие главы администраций соответствующих уровней, губернаторы, мэры, председатель правительства РФ. Остальные кандидаты, как правило, вынуждены становиться клиентами лидера, требуя от него уже после выборов выполнения обязательств перед ними. А с лидером на выборах очень редко кто может реально конкурировать: клиентелистская модель электорального поведения более практична, позволяет добиваться своих целей при сравнительно небольших затратах ресурсов. Российское избирательное законодательство таким образом фактически закрепляет клиентелистские отношения в процессе выборов.

Каждый российский регион, фактически, стал клиентурой главы его администрации. Эти отношения понятны и самому главе и гражданам, проживающим в этом регионе. Действующий губернатор или президент может проиграть только, если он, как патрон, продемонстрирует невыполнение своих обязательств. Пока же клиентские отношения сохраняются и их стороны соблюдают негласные и неформальные договоренности, – избиратели доверяют руководителю региона и поддерживают его.

Коррумпированность структур власти, влияние на нее криминальных группировок, нарушение моральных и этических норм руководителями не всегда приводит к отказу им в поддержке на выборах. Видимо, сложная социально-экономическая ситуация в России способствует столь высокому уровню дефицита доверия у граждан, что они готовы доверять политикам, которых достаточно хорошо знают, даже, если эти личностные и профессиональные качества этих политиков вызывают негативное отношение к ним. Избиратели часто хорошо понимают недостатки руководителей своих регионов, например, но все равно голосуют за них на выборах. Компромат против губернатора или мэра города может оказаться действенным только тогда, когда этот компромат продемонстрирует нарушение обязательств патрона перед клиентами. В этом смысле попытки скомпрометировать губернатора или мэра города как личность очень часто оказываются безрезультатными. Избирателей интересует губернатор или мэр не столько, как личность, сколько как функционер в системе патрон – клиентских отношений. Так в ходе выборов депутатов Государственной Думы РФ в декабре 1999 года рейтинг мэра Москвы Юрия Лужкова в самой Москве не опускался никогда ниже 55 – 56 %. Здесь его признавали и признают своим патроном большинство москвичей. А вот в регионах кампания по дискредитации движения «Отечество – Вся Россия» и лично Юрия Лужкова, как мэра Москвы и одного из лидеров этого движения, имела успех. Результат на этих выборах движения «Отечество – Вся Россия» оказался более, чем скромным, хотя еще летом 1999 года это движение сохраняло лидерство на федеральном уровне. Российские регионы не признали Юрия Лужкова своим патроном, потому что у них патроны иные, свои. Поэтому избирателям этих регионов сравнительно легко было доказать, что Юрий Лужков не заслуживает сочувствия и поддержки, что он не может быть включен в систему взаимной солидарности с ними. Именно такой была реальная, а не декларируемая цель кампании по дискредитации Юрия Лужкова, которая велась в средствах массовой информации. И эта цель была достигнута: Юрий Лужков фактически перестал быть политиком федерального уровня.

В регионах России практически невозможно невозможно быть избранным, если кандидат не поддержан главой администрации. Особенно ярко эта особенность российских выборов проявляется в национальных республиках: Татарстане, Башкортостане, Калмыкии и других. Собственно избирательные кампании в этих регионах выигрываются или проигрываются еще до их начала. Если кандидат сумеет включиться в клиентуру главы региона, – он выиграет выборы, если не допустит серьезных ошибок. Если не станет клиентом, – шансов практически не будет.

В результате на выборах нередко клиентелистские отношения определяют коррупционные, а коррупционные – предполагают клиентелистские. В этой ситуации борьба с электоральной коррупцией может восприниматься и воспринимается многими представителями власти, бизнеса и даже простыми избирателями как борьба с их образом жизни. Поэтому перспективы замены клиентелистской модели выборов на демократическую пока пессимистические: вся российская избирательная система скорее утверждает клиентелистский подход, чем разрушает его. А клиентелистская модель выборов неизбежно ведёт к коррупции на них, потому, в частности, что в результате таких выборов формируется недемократическая система власти.

Институциональные ловушки как факторы электоральной коррупции

Политические, финансовые и экономические ставки на современных выборах очень высоки. Поэтому субъекты этих выборов не останавливаются ни перед чем, чтобы их выиграть. Такому подходу к выборам во многом способствуют нормы избирательного законодательства и, особенно, практика их избирательного применения к тем или иным субъектам выборов. Ведь если осуществление нарушений избирательного законодательства даёт преимущества кандидатам, но санкции за эти нарушения применяются не всегда, а если и применяются, то не позволяют отменить результаты выборов, то противостоять стратегиям выигрыша выборов любой ценой становится невозможным. И именно такова ситуация в России: выборы федерального уровня ни разу не были отменены, а выборы регионального уровня – всего дважды отменялись и оба раза исключительно за нарушения при подсчёте голосов.

В России происходит своеобразная борьба нарушителей на выборах с Центральной избирательной комиссией и избирательными комиссиями других уровней. Постоянно на каждое серьёзное нарушение ЦИК РФ вносит в Государственную Думу РФ поправки в избирательное законодательство, запрещающие эти нарушения. Но нарушители находят новые возможности нарушений, пока не описанные в законодательстве, или не позволяющие отменить результаты выборов. Такая система противодействия нарушениям на выборах не в состоянии решить проблему, поскольку фактически не противодействует скрытым факторам электоральной коррупции и клиентелизма.

Стремление обеспечить законодательное регулирование каждого элемента процесса выборов не только неэффективно для противодействия нарушениям на них, но и прямо ведёт к отмене выборов вообще. Именно с такой инициативой выступили 4 февраля центристские фракции Государственной Думы РФ "Единство", ОВР и "Регионы России". По их предложению выборы глав регионов должны проходить в один тур, а победителями на них могут быть признаны только кандидаты, набравшие более половины общего числа голосов избирателей региона (на выборах в региональные законодательные собрания – только кандидаты, набравшие более 25% голосов всех избирателей своих округов). Если же губернаторские выборы по такой системе не приведут к результату в том или ином регионе, предлагается предоставить президенту РФ право назначить главу этого региона своим указом.

Система развития избирательного законодательства, реализуемая Центральной избирательной комиссией и другими властными структурами, фактически, зашла в тупик. Постоянные ограничения свободы регистрации кандидатов, агитации и контроля подсчёта избирательных бюллетеней неизбежно ведут к отрицанию самой возможности выборов. Такую ситуацию можно назвать институциональной ловушкой, когда развитие какого-либо института по ошибочной стратегии приводит к отрицанию этого института, к его ликвидации, а не к его развитию.

Возможности противодействия электоральной коррупции

Описанные особенности электоральной коррупции делают весьма проблематичной эффективную борьбу с ней. Необходим системный подход к противодействию электоральной коррупции, в первую очередь, направленный на преодоление теневых явлений в финансовой сфере, экономике и политике. Открытость выборов и всего политического процесса является важнейшим фактором противодействия электоральной коррупции.

Не менее важным фактором противодействия электоральной коррупции является укрепление структур гражданского общества и его влияния на политический процесс и на выборы, в частности. Именно усиление воздействия структур гражданского общества на политический процесс способно с одной стороны сформировать ответственных избирателей, а с другой – обеспечить соблюдение реальных интересов граждан на выборах, т.е. снизить уровень электоральной коррупции.

Электоральную коррупцию невозможно преодолеть без целенаправленного противодействия развитию клиентелистской модели выборов, без осуществления её постепенной замены демократической моделью.

К сожалению, в настоящий период развитие избирательного законодательства идёт в ином направлении, в направлении последовательного исключения влияния граждан на ход и исход выборов. Выборы всё более манипулируются властью и бизнесом, в том числе, через СМИ и подкуп избирателей, а избирательное законодательство, формально, совершенствуя противодействующие этому процессу нормы, на деле способствует усилению эффективности такого рода манипуляций. В частности, поправки к Закону о гарантиях избирательных прав фактически полностью исключают аналитическую журналистику как фактор выборов. В результате избиратели остаются один на один с кандидатами и легко поддаются манипуляциям.

Индем