Общественный антикоррупционный комитет

Елена Панфилова

Дискуссионная статья

Центра антикоррупционных исследований и иницитив transparency international – Россия”

Пятая ежегодная встреча антикоррупционной сети, стамбул, 10-12 сентября 2003 года

Измерение коррупции

Измерение коррупции - это относительное новое направление деятельности исследователей и лиц, принимающих политические решения. Опубликованные недавно рейтинги коррупции в различных странах и секторах привлекли внимания представителей частного сектора и политиков и вызвали дискуссию об их объективности и пригодности для разработки антикоррупционных мер. В этом документе представлен краткий обзор существующих методологий измерения коррупции и предложены направления дальнейшего совершенствования этих методологий. Документ станет основой для обсуждения проблемы измерения коррупции на специальном рабочем заседании, которое состоится в рамках Пятой Ежегодной Встречи Антикоррупционной Сети для стран с переходной экономикой.

Зачем измерять коррупцию?

Измерение коррупции - это важный элемент любой национальной или региональной Антикоррупционной стратегии. Оно помогает оценить общий уровень коррупции в стране или секторе ее экономики и выявить "горячие точки", в которых коррупция наиболее высока и должна рассматриваться как приоритетная проблема. Регулярные обследования уровня коррупции являются источником данных о факторах, порождающих коррупцию в ее различных формах, и помогают выработать адекватные антикоррупционные меры. Само по себе измерение коррупция - это мощное средство исполнения политики: результаты обследований привлекают и усиливают внимание общества к опасности коррупции и помогают ему оказывать давление на свое правительство. Мониторинг коррупции через ее измерения помогает более эффективно реализовывать антикоррупционные меры. Основные задачи измерения коррупции: 

n        Принятие государственных решений: выявление "горячих точек" и факторов, порождающих коррупцию, для формирования эффективной антикоррупционной политики;

n        Исполнение политики: повышение осведомленности общества об опасностях коррупции, оказание общественного давления на правительства; поддержка регулярного мониторинга коррупции в интересах укрепления механизмов исполнения политики;

n        Принятие решений в частном секторе: рекомендации в отношении инвестиционных и других решений.  

На сегодняшний день гражданское общество и частный сектор - это наиболее активные действующие лица в процессе измерения коррупции; в последнее время некоторые международные финансовые учреждения (МФУ) и международные организации и исследователи значительно активизировали деятельность в этом направлении. Средства массовой информации (СМИ) широко используют выводы и материалы таких исследований, комментарии к ним, и призывают правительства к адекватной реакции на них с целью изменения ситуации.

Общенациональные правительства проявляют наименьшую активность в этой сфере. Отчасти это объясняется их неосведомленностью о наличии соответствующих методологий. В некоторых случаях они не считают подобные исследования надежными или полезными, а иногда полагают, что выводы из подобных исследований могут нанести ущерб внутренней стабильности и внешнему имиджу страны.

Вообще-то, коррупция крайне трудно поддается измерению. Как правило, она скрыта от окружающих, и участники успешных коррупционных сделок почти всегда не заинтересованы в разглашении содержания этих сделок. Основные стоящие перед исследователями методологические проблемы:

n        Новизна тематики исследований;

n        Скрытая природа коррупции;

n        Отсутствие объективной статистики;

n        Отсутствие заинтересованности правительств в сборе подобных статистических данных.

Индекс восприятия коррупции (ИВК), разработанный Transparency International и впервые опубликованный в 1995 году, изменил традиционное представление о невозможности измерения коррупции. В последующие годы наблюдался значительный рост эмпирических исследований коррупции, что в значительной мере обусловливалось постоянно растущим интересом международного сообщества к поиску средств "обуздания" коррупции. Вопрос уже не состоит в том, можно ли измерить коррупцию или исследовать ее с помощью эмпирических методов. Весь вопрос в том, с помощью каких средств можно решить эту задачу. Ниже представлен краткий обзор методологий, используемых в настоящее время.

Как измерять коррупцию?

  При четкой постановке задачи измерения коррупции (зачем измерять коррупцию?) и целевой аудитории (кто будет измерять коррупцию и для кого?) важно определить охват и предмет исследования (что измерять?):

n        Уровень коррупции в стране / городе/ регионе/ секторе: практика коррупции (например, суммы и частота взяток, услуги, требующие больших платежей и т.д.);

n        Уровень коррупции: восприятие коррупции (например, возможность получения услуг за счет взяток, надежность дачи взятки, общее отношение к возможности подкупа и т.п.);

n        Показатели управления (например, независимость судебной власти, бремя регулирования, неформальный сектор)

n        Показатели общественного доверия (например, общий уровень доверия граждан к органам власти на общенациональном и местном уровнях; общее доверие к органам исполнительной, законодательной, судебной власти, правоохранительным органам и т.п.)

n        Эффективность деятельности бизнеса

n        Риски коррупции бизнеса

n        Другие критерии (свобода информации, политическая коррупция и т.п.)

Обследования для выявления общественного мнения

В настоящее время обследования для выявления общественного мнения - это наиболее часто используемое диагностическое средство оценки уровней коррупции. Обследуемые группы включают представителей населения, частного сектора и сегменты государственного управления. Как правило, эти обследования являются источником данных об определенных элементах или видах коррупции в стране. Большая часть таких исследований направлена на выявление субъективных мнений опрашиваемых с помощью прямых вопросов, касающихся опыта и практики граждан/ или частных предприятий.

Этот подход принят многими странами, международными и региональными организациями. Авторитетные организации регулярно публикуют индексы с оценкой деятельности государственных чиновников и их социального положения с различных точек зрения. Это такие индексы, как  Индекс восприятия коррупции (ИВК) организации Transparency International и Индекс взяточничества, Индекс фонда Heritage Foundation, Обследование в рамках века демократии" организации Freedom House; Индекс непрозрачности компании  Pricewaterhouse Coopers  и другие показатели.

Избранные обследования

Бизнесмены относятся к часто обследуемой группе из-за их осведомленности о состоянии дел в этой области. Индекс восприятия коррупции TI (см. Приложение 1) - это сложный индекс, который базируется в основном на результатах обследования частного сектора или обследований, проведенных по заказу частного сектора. TI ежегодно формирует свой ИВК на основе многочисленных опросов общественного мнения, проведенных в течение трехлетнего периода. Количество ежегодных опросов и обследований колеблется в определенных пределах в зависимости от года. Данные по ИВК и подробную методологию формирования Индекса можно найти на сайте http://www.transparency.org/surveys/index.html#cpi

Индекс взяточничества (ИВ) организации TI (см. Приложение 5), подготовленный летом 2002 года, был второй попыткой сделать "мгновенный снимок" предложения взяток в международном масштабе. Задуманный в качестве дополнения к ИВК, Индекс взяточничества ранжировал страны-экспортеры в зависимости от представлений о том, в какой степени компании стран респондентов были вынуждены платить взятки для обеспечения своей коммерческой деятельности за рубежом.

В 2003 году организация TI представила свое комплексное исследование "Барометр коррупции - 2003" (http://www.transparency.org/surveys/barometer/barometer2003.html). Это новое обследование с участием общественности 47 стран всех континентов. Обследование было проведено Transparency International - ведущей мировой антикоррупционной организацией - по заказу Gallup International. "Барометр" глобальной коррупции Transparency International измеряет отношение к коррупции и ожидаемые в будущем уровни коррупции.

Индекс региональной коррупции в России, полученный Центром Transparency International – Россия (см. Приложение 5), дает подробную картину уровня коррупции (ее восприятия и практики) и общественного доверия в 40 из 89 регионов Российской Федерации. Аналогичные исследования были проведены в Литве (www.transparency.lt), Республике Молдова, Азербайджане (www.transparency-az.org) и в других странах.

Другое полезное усилие в этой области было предпринято недавно по инициативе Группы учреждений Всемирного банка. Речь идет об исследовании под названием "Глобальное обследование условий ведения бизнеса" (World Business Environment Survey) (см. Приложение 2), в рамках которого было обследовано свыше 10 000 предприятий в 80 странах. Респонденты в развивающихся странах Восточной Азии указывали на широкую распространенность "нерегулярных дополнительных платежей государственным чиновникам" (свыше 60%). На другом "полюсе", лишь 28% респондентов в странах Латинской Америки и 12% респондентов в странах-членах Организации экономического сотрудничества и развития сообщили о подобных платежах. Были обнаружены существенные различия между малыми, средними и крупными предприятиями.

В январе 2002 года компания PricewaterhouseCoopers (PwC) (см. Приложение 3) провела обследование в частном секторе среди высокопоставленных финансовых служащих крупных компаний, аналитиков фондового рынка, банкиров, а также служащих PwC с целью анализа и оценки отрицательного влияния "непрозрачности" государственного сектора на стоимость и наличие капитала в нескольких десятках стран. Полученные результаты показали, что "непрозрачность" оказывает существенное негативное влияние на степень привлечения прямых иностранных инвестиций и является крупным дополнительным "налогом" на частные предприятия.

Обследование Группы контроля рисков (см. Приложение 4) 121 компании в США и Северной Европе показало, что за последние годы возросло количество компаний, которые опасаются инвестировать финансовые средства в экономику стран с высоким уровнем коррупции. Этим обследованием было также установлено, что количество компаний, принявших антикоррупционные правила, возрастает.

Задачей обследований является повышение точности результатов. Главная проблема любого измерения связана с разработкой методологии, позволяющей получать объективные данные о степени коррупция в стране, различных секторах ее институциональной структуры, регионах и городах. Не все подходы одинаково надежны: некоторые используют небольшие выборки; некоторые самоизбирательны и их, поэтому, нельзя считать полностью репрезентативным для данного сектора. Другие методы слишком громоздки и дорогостоящи, поэтому их повторение маловероятно, что снижает их ценность как диагностических средств. Не существует единого ответа на вопрос о том, как получить более объективные результаты – все зависит от конкретного случая. В случае обследования небольших стран или при проведении менее масштабного обследования (учреждения, сектора экономики и т.п.) обследование можно проводить за счет более обширных выборок или перекрестных вопросов. Практически нереально использовать все возможные механизмы измерений для того, чтобы получить более объективные данные: анкеты становятся слишком сложными и их обработка связана с большими затратами. Вероятно, комплексные обследования, в которых каждый раздел (восприятие и практика), помогают перепроверить ответы в целом и, таким образом, служат внутренним механизмом контроля качества. Мы полагаем, что исследования, которые: a) используют сконцентрированный подход; b) позволяют осуществить внутреннюю перепроверку данных; c) обеспечивают возможность повторения, можно рассматривать в качестве наиболее достоверных.

Обеспечение точности остается проблемой обследований на основе анализа восприятия респондентов

Произвольные общенациональные выборки взрослого населения особенно полезны при оценки непосредственного опыта мелкой коррупции. Обследование 17 стран Южной и Центральной Латинской Америки (Latinobarometro) показало, что несмотря на преобладающее мнение среди населения конкретной страны о том, что коррупция, это "очень серьезная" проблема, это мнение необязательно коррелирует с реальным или поддающимся проверке уровнем коррупции. Хотя 2000 мексиканцев, опрошенных в 2000 году, считают коррупцию "очень серьезной" проблемой, большая часть респондентов в Чили - стране со значительно более низким уровнем коррупции - придерживалась этого же мнения. "Афробарометр" семи стран Африки показал значительный разброс мнений респондентов об уровне коррупции в правительстве. Он показал, что личный опыт коррупции в этих странах, как правило, ниже уровней восприятия коррупции и что коррупция неодинаково оценивается респондентами среди наиболее важных проблем граждан.

Подобные диагностические индексы могут сыграть важную роль в повышении антикоррупционного сознания граждан, но как средство реформы конкретной политики они имеют серьезные ограничения. Министр здравоохранения не может формулировать стратегические рекомендации на основе знания о том, что коррупция влияет на детскую смертность. Министр финансов не будет знать, что делать с информацией о том, что коррупция оказывает отрицательное влияние на рост ВВП на душу населения или на привлечение прямых иностранных инвестиций. Именно в этом случае детальные и более целенаправленные проекты измерений коррупции в государственном и частном секторах могут стать источником ценной дополнительной информации. На институциональном или стратегическом уровне количественные исследования дополняются качественными исследованиями систем добропорядочности и этических институтов.

Качественные исследования

Наблюдается растущая тенденция применения качественных исследований, например, обследований этики на государственной службе, проводимых в Новых независимых государствах (ННГ). Некоторые из этих обследований имеют четко выраженную антикоррупционную направленность, другие - анализируют институциональные системы, в которых продолжает процветать коррупция. Этот подход нуждается в более детальном обосновании и объяснении. Нет общей или согласованной стратегии или методологии проведения исследований качественных характеристик коррупции, так как исследуемые вопросы имеют свою специфику, и в каждом отдельном случае приходится применять разные подходы: использовать контрольные перечни вопросов, экспертные обследования, экспертные собеседования, исследования фокус-групп и т.п. Главное преимущество исследования качественных характеристик коррупции состоит в том, что эти исследования позволяют четко очертить и проанализировать масштабы конкретного вопроса или состояния коррупции в отдельном секторе. В некоторых случаях данные и соответствующие аналитические материалы можно использовать в качестве вспомогательных при разработке стратегии, а также для принятия конкретных мер с целью решения конкретной проблемы или воздействия на конкретный сектор. Главный недостаток состоит в том, что данные подобных исследований по конкретным секторам или странам с трудом поддаются сравнению; иногда даже в масштабах одной страны их нельзя считать всесторонним средством диагностики коррупции. Хотя последние усилия ОЭСР по разработке и реализации методологии обследования сравнимых общенациональных антикоррупционных стратегий, а также исследование коррупции и антикоррупционных стратегий в странах-кандидатах на вступление в ЕС под названием EUROMAP, предпринятое Институтом "Открытое общество", показывают реальность большей практической антикоррупционной направленности исследований качественных характеристик коррупции. Следует также упомянуть, что большинство исследований качественных параметров ориентированы на изучение собственно коррупции, но они конкретно не направлены на исследование проблемы коррупции как таковой.

Отдельные примеры исследований качественных характеристик

В течение последних пяти лет Всемирный банк и МВФ провели глубокое исследование макроэкономических и социальных последствий коррупции, опубликовав несколько десятков рабочих документов, журнальных статей и книг, посвященных анализу этого явления. МВФ полезным образом обобщил результаты своих исследований в таблице к каждому тому. Четыре исследования МВФ о негативном влиянии коррупции на рост ВВП на душу населения показывают, что "перепад" уровней заработной платы в частном и государственном секторах является основным причинным фактором. Меньшее удивление вызывает вывод о том, что коррупция отрицательно влияет на поддержание и техническое обслуживание инфраструктуры.

Некоторые последние исследования были посвящены деятельности систем, названных TI "Национальными системами добропорядочности" (НСД). В них подвергаются анализу причины коррупции и содержатся оценки институциональных систем, необходимых для пресечения коррупции и укрепления системы государственного управления. Агентство международного развития Правительства США (USAID) разработало "Дорожную карту инвестора" по 40 странам с акцентом на деятельность частного сектора; в ней показаны существующие административные барьеры для инвестиций и исследуется вопрос о способах их преодоления.

ОЭСР использовала метод на основе контрольного перечня для оценки качества исполнения своих Рекомендаций 1998 года об улучшении этики поведения на государственной службе. Были обследованы 29 стран-членов ОЭСР и определено число стран по таким факторам, как национальные правила использования официальной информации, работа чиновников по совместительству, а также соблюдение этических требований при приеме служащих на работу. Было установлено, что только в шести странах-членах ОЭСР есть специальные государственные органы, осуществляющие надзор за соблюдением этических норм на государственной службе. Департамент ООН по экономическим и социальным делам (UN DESA) провел аналогичное исследование в десяти странах Африки с акцентом на "этическую" инфраструктуру.

Два "набора" исследований ситуации в нескольких странах основываются на качественном глубинном подходе: речь идет об исследования 20 стран ННГ, проведенных Doig and McIvor совместно с TI, а также коллективном исследовании пяти общенациональных программ борьбы с коррупцией, проведенном Программой развития ООН и Центром развития при ОЭСР. Хотя эти исследования основываются на разных методологиях, обе группы исследований преследовали цель не просто выявить наличие или отсутствие официальных институциональных законоположений о пресечении коррупции или борьбе с ней, но также оценить эффективность этих законоположений в национальном контексте. Методология исследований сочетала использование обзоров литературы и академических исследований, отчетов правительств, интервью в чиновниками высокого уровня, результатов работы миссий в странах и обследований фокус-групп. Эти усилия создают базу для текущих оценок, которые можно "воспроизвести" и в других странах - по инициативе правительств, НПО или международных организаций.

Стратегия комплексных измерений

Задача исследований на современном этапе -  добиться сочетания более конкретных качественных и количественных показателей с целью периодической оценки деятельности государственных и частных учреждений и эффективности проводимых реформ.

"Строительные блоки" для создания комлексной стратегии измерения коррупции:

1.      Коррупция в большинстве стран имеет системный и сложных характер и ее измерение должно отражать все проявления коррупции. Для этого полезно вывести составной индекс, учитывающий все другие индексы.

2.      Некоторые страны Региона с переходной экономикой характеризуются очень высоким уровнем мелкой коррупции. Многие граждане оказываются вовлеченными в коррумпированную практику, когда решение их проблем зависит от органов власти. Речь идет о сотрудниках ГАИ, преподавателях, призыве в Вооруженные Силы, получении лицензии и т.п. Одна из главных целей измерения коррупции - получить данные о размахе мелкой коррупции в этих странах.

3.      Отношения между органами власти и предпринимателями создают основу для другого типа коррупции. Эта коррупция коренится в сотрудничестве между бизнесом и властями. Здесь важен вопрос о влиянии бизнеса на экономику через воздействие на политику и власти. Этот аспект важно анализировать или по меньшей мере учитывать при проведении исследований с целью измерения характеристик коррупции:

1.      Административная коррупция: намеренное создание дефицита государственных услуг или административных препятствий для бизнеса с целью вынудить предпринимателей прибегать к неофициальным платежам для получения этих услуг или преодоления этих препятствий.

2.      "Захват" государства: активное давление частного сектора на органы государственной власти с целью убедить власть в необходимости принятия законов и правил, необходимых предпринимателям.

3.      "Захват" экономики": использование властями специальной стратегии и тактики, чтобы поставить под контроль предпринимателей и получать прибыль за счет этого.

4.      Transparency International и Всемирный банк проводят обследования эффективности менеджмента, опираясь на результаты опросов из нескольких источников. Этот метод обобщения данных других обследований нельзя применить к оценке уровня коррупция. Прежде всего, этот подход требует проведения значительно большего числа обследований и объемов данных о коррупции, которые отсутствуют в настоящее время. Кроме того, методологию обобщения данных нельзя использовать для  измерения коррупции в сфере экономики и в отдельных учреждениях. Учитывая это,  нам представляется более эффективной методология, построенная на результатах социологических исследований. Она позволяет получить более реалистические суждения о коррупции, так как опросы касаются восприятия степени коррупции теми, кто стал жертвой коррупции или оказался вовлеченным в коррупционную деятельность. Этот метод был использован в обследовании Всемирного банка под названием "Обследование ведения бизнеса и предприятий". Хотя необходимо применение комплексного подхода, но традиционный метод обобщения данных подходит не всегда. Таким образом, составные индексы лучше всего строить на основе данных опроса, но при условии, что вопросы обследований охватывают различные направления и обеспечивают получение данных о различных измерениях коррупции.

5.        Коррупция - это сочетание коррумпированной практики и нарушений общественной морали. Таким образом, нам необходимо учитывать обе эти составляющие. Для достижения этой цели необходимо учитывать практическую деятельность граждан, их оценки и восприятие коррупции. Другими словами, измерение коррупции принесет наибольшую пользу, если практика и ее восприятие нераздельны, но оцениваются параллельно и взаимно перепроверяются: это позволяет получить трехмерную картину коррупции в стране или отдельном секторе. Это помогает свести к минимуму завышенные или заниженные субъективные оценки и выработать критическое отношение к полученным суммам и показателям, относящимся к коррумпированной практике.

6.        Субъективная оценка уровня коррупции может привести к деформации полученных результатов под влиянием эмоционального отношения респондентов к власти. Например, если респондент не одобряет действий власти, это может привести к переоценке степени ее коррумпированности. Поэтому мы считаем необходимым оценить степень общественного доверия к власти. Это поможет нам повысить объективность оценок.

На основе данных измерений можно составить следующие индексы:

Объединенные индексы

1 Индекс мелкой коррупции (для страны)

2 Индекс коррумпированности бизнеса (для страны)

3 Индекс мелкой коррупции (для государственной сферы)

4 Индекс коррумпированности бизнеса (для полей данных)

5 Индекс общественного доверия к государству (для страны)

6 Индекс общественного доверия к государству (для полей данных)

7 Общий индекс (для регионов)

Вопросы для дальнейшей работы

Нужно ли дальше развивать методологии для измерение коррупции? Каковы главные задачи – повышение надежности, формирование "стержневых" показателей? Как лучше всего использовать данные для выработки стратегии борьбы с коррупцией и планирования конкретных действий?

n        Можно ли считать проблемой "опору" на субъективные оценки? Можно ли, тем не менее, использовать опросы общественного мнения? Каковы альтернативы этому?

n        Насколько полезны сводные показатели? Насколько реальной можно считать разработку стратегии комплексного измерения (данные, финансирование, целевая аудитория, пригодность для принятия политических решений и т.п.)?

n        В чем роль правительств, особенно если они реализуют общенациональные стратегии борьбы с коррупцией? Насколько полезна государственная статистика? Какие показатели нужны правительствам?

n        Какова роль бизнеса в проведении исследований коррупции? Должен ли бизнес поддерживать их? Зачем бизнесу нужны эти данные? Какие конкретные данные нужны бизнесу?

Елена Панфилова

Центр антикоррупционных исследований и иницитив transparency international – Россия”